Styringsutfordringer i interkommunale samarbeidsløsninger og selskaper

Hvordan kan kommuner som samarbeider om å løse felles oppgaver i interkommunale selskaper eller aksjeselskap sikre styring og kontroll? Er det behov for forskjellige virkemidler eller tiltak avhengig av hvilken organisasjonsform som velges?

Vanlige bekymringer ved interkommunalt samarbeid er at kommunen mister politisk innflytelse, administrativ og økonomisk kontroll, og at kommunens valgte representant i eierorganet identifiserer seg mer med selskapet enn med kommunen når beslutninger skal fattes. Kommuners samarbeid kan spenne fra forvaltningsprosjekt i et kortvarig uformelt samarbeid, til varig næringsvirksomhet i interkommunale selskap eller aksjeselskap. Her skal jeg konsentrere meg om samarbeid mellom kommuner i interkommunale samarbeid eller selskap etter kommuneloven § 27 eller lov om interkommunale selskap, eller i aksjeselskap.

Kommuneloven fastsetter kommuners politiske og administrative organer, og arbeidsordningen for disse. Videre bestemmer kommuneloven at enkelte vedtak bare kan delegeres til andre dersom kommunestyret bestemmer det. Men kommuneloven legger ikke føringer for hvilke oppgaver kommunene kan konkurranseutsette eller samarbeide om i felleseide organer. Kommuner står i utgangspunktet fritt til å velge hvilke organisasjonsformer de ønsker å benytte for å løse sine oppgaver, men vel å merke bare så langt det ikke ligger begrensninger i særlover eller i typen av oppgave det er tale om. En viktig begrensning i friheten ligger også i regelverket om offentlige anskaffelser.

I denne artikkelen er hensikten å omtale noen forhold som er avgjørende for å sikre eierkommunene den innflytelsen de ønsker.

Valg av organisasjonsform er ikke avgjørende

Samarbeid betyr å overgi innflytelse og medvirkningsansvar til et fellesskap. Samarbeid innebærer å akseptere at kommunen skal dele på kontrollen med oppgavene. Spørsmålet er hvordan kommunen kan opprettholde sitt eget styringsbehov i et samarbeid på en slik måte at det ikke går ut over de fordelene man har søkt å oppnå ved samarbeidet.

Valg av organisasjonsform har i seg selv ikke stor betydning for hvor sterk styring eierne kan ha. Det er for eksempel en utstrakt misforståelse at aksjeselskapsformen innebærer at kommunen gir fra seg mer kontroll enn andre selskapsformer. Riktignok følger det av lov om interkommunale selskaper at enkelte avgjørelser må ha samtykke fra den enkelte eier, men det samme kan fastsettes i vedtektene for aksjeselskap, om man ønsker det.

De fleste kommuner har ventelig erfart at uklare vedtekter og samarbeidsavtaler skaper vansker for samarbeidet når det har gått litt tid. Eiernes planlegging av rammene for samarbeidet er helt avgjørende for hvilken styring og kontroll den enkelte eierkommune kan ha i forhold til den virksomheten samarbeidet omfatter.

Kommunene må legge arbeid i å planlegge det nye samarbeidsorganet, fastsette arbeidsformen seg i mellom i vedtekter og ev aksjonæravtaler for aksjeselskap, i selskapsavtalen for interkommunale selskap, og gjerne også utkast til instrukser for styrer og daglige ledere.

Ofte kan manglende informasjon til eierkommunene, og dermed manglende mulighet til å ha innflytelse, begrunnes i at kommunene selv ikke har sørget for å ha god nok kontakt med og rutinemessig rapportering fra sin representant i eierorganet.

Når samarbeidet planlegges må derfor hver deltakerkommune ta stilling til om den mener at enkelte beslutninger skal kreve samtykke av kommunestyret og dermed underlagt direkte politisk kontroll, hvilke informasjonskanaler selskapet skal pålegges å ha mot eierkommunene, og hvilket system kommunen selv skal ha for å sikre at kommunen kan holde seg oppdatert om selskapets forhold.

Disse forholdene er en del av samarbeidsavtalen som danner grunnlaget for det framtidige samarbeidet, og som eierkommunene binder seg til å respektere. Derfor må disse forholdene også være nøye drøftet og fastlagt før kommunestyrene vedtar å opprette selskapet, delegere kompetanse og skyte inn midler.

Eierorganets oppgaver

Eierne er representert i eierorganet, og skal ikke ta del i den daglige driften. Etter mitt syn bør styret i selskapet helst sammensettes for å dekke de behovene virksomheten har, og ikke for å sikre eierkommunene politisk styring. Ut over de alminnelige oppgavene eierorganet skal ivareta, som valg av styre, godkjenning av budsjett og regnskap, og vedtak i særlig viktige saker, er deltakelse i strategiarbeidet for virksomheten avgjørende for eiernes styring av virksomheten.

I formålet for virksomheten vil eierne ha lagt den overordnede føringen for hva selskapet skal drive med. Det ligger til administrasjonen og styret i selskapet å fastlegge strategien for virksomheten inn under dette. Dette fastsettes i form av overordnede mål, langtidsplaner og langtidsbudsjetter. Men selv om dette er selskapets oppgave, er det svært viktig at slike overordnede planer også forankres hos eierne. Ved en gjennomgang av forslagene til slike planer i eierorganet, kan selskapets styre sikre at planene vil være i samsvar med eiernes egne målsettinger og behov, det er mulig å foreta en nødvendig samordning av ulike interesser, og det gir rom for korrigering.

Strategiplaner for virksomheten bør legges alt ved etableringen av samarbeidet, og revideres med 3-5 års mellomrom. I den initiale strategiplanen bør eierne i samråd med det nye styret fastsette rammene for virksomheten, og målene for den første perioden. Videre bør den løpende strategien vurderes og diskuteres når virksomheten er i drift, og eventuelt justeres etter behov i årlige seminarer med eierne, og i hvert styremøte som ledd i styrets kontrollerende oppgave.