Bakgrunnen for statlige insentiver
Karbonfangst og -lagring er anerkjent som en essensiell teknologi for å bekjempe klimaendringene og håndtere industrielle utslipp av klimagasser som ellers er vanskelige å redusere. Fangst, transport og lagring av CO2 medfører likevel høye kostnader for selskaper som ønsker å redusere sine utslipp ved bruk av denne teknologien. Oppstart av et CCS-prosjekt krever store kapitalinvesteringer., og selv om skalering av teknologien over tid kan redusere kostnadene for bygging av fangstanlegg og tilhørende infrastruktur, vil CCS fortsatt være kapitalkrevende.
Statlige insentiver er dermed nødvendig for å overvinne de tidlige utviklingsstadiene samt realisasjon av karbonfangst og -lagring i stor skala. Det mest effektive tiltaket for å stimulere investeringer i fangst og lagring av CO2 er å gjøre det kostbart å slippe ut CO2 i atmosfæren, slik at CCS blir et rimeligere alternativ. I denne artikkelen vil vi derfor utforske ulike statlige insentiver og sammenligne disse for å identifisere hvilke av insentivene som mest effektivt kan akselerere implementeringen av karbonfangst og -lagring.
Denne artikkelen er en del av en artikkelserie om karbonfangst og -lagring. Les første artikkel «Hva er karbonfangst og -lagring, og hvorfor er det viktig?» og artikkel to «Regelverket for karbonfangst og -lagring (CCS)» .
Vil du høre om mulighetene og utfrodringene for realisasjon av CO2-håndtering i stor skala? Hør podkasten vår om «Karbonfangst fra avfallsforbrenningsanlegg – muligheter og utfordringer» .
Direkte regulering gjennom myndighetspålagte grenser for utslipp
Et første alternativ for å begrense CO2-utslipp er direkte regulering, hvor myndighetene fastsetter spesifikke utslippsgrenser eller krever bruk av bestemte teknologier for å redusere utslippene. Flere land har tatt i bruk denne tilnærmingen for å kontrollere utslipp av giftige gasser og andre forurensende stoffer, inkludert Norge. Som eksempel har blant annet EU og enkelte stater i USA fastsatt målkrav om gjennomsnittlige CO2-utslipp fra biler.
Direkte regulering er imidlertid mindre effektivt for å fremme karbonfangst og -lagring, da det hovedsakelig settes en øvre grense for CO2-utslipp eller krever utnyttelse av bestemt teknologi. Dette innebærer at utslippsaktørene kun er motivert til å oppfylle, men ikke overgå, de regulatoriske grensene, ettersom dette ville medføre ekstra kostnader uten tilsvarende fordeler. Videre er direkte regulering ofte basert på uniforme standarder og teknologier, noe som resulterer i en ‘one-size-fits-all’-tilnærming hvor det ikke tas hensyn til de individuelle forskjellene mellom ulike aktører og industrier. Direkte regulering kan dermed føre til økte kostnader for spesielt små og mellomstore bedrifter som ikke har kapasitet til å implementere dyre løsninger. Dette gjør det utfordrende å fastsette CO2-utslippsgenser som passer for alle og som samtidig er høye nok til å fremme karbonlagring.
Det er dermed flere utfordringer med direkte regulering av karbonutslipp. Sett i lys av at direkte regulering ikke gjør det dyrere å slippe ut CO2, men heller setter et tak på CO2-utslipp for alle selskaper, er direkte regulering sjeldent et effektivt insentiv for karbonfangst og -lagring. I tillegg er det et insentiv som er mindre gunstig for næringslivet enn øvrige statlige insentiver.
Forsknings- og utviklingsstøtte
Et alternativ til direkte regulering gjennom myndighetspålagte utslippsgrenser er å fokusere på støtte til næringslivet ved å fremme forskning og utvikling innenfor karbonfangst og -lagring. Norge har, i likhet med flere andre land, lenge vært en pådriver for forskning og utvikling innenfor CCS-sektoren. Gjennom ulike offentlige støtteordninger, som forskningsmidler og tilskudd, er det derfor gitt viktige insentiver for institusjoner og aktører som ønsker å utvikle og teste nye CCS-teknologier. Blant de sentrale aktørene i Norge finner vi Enova, Forskningsrådet, Gassnova, Climit og Teknologisenteret på Mongstad. I tillegg har Norge støttet pilotprosjektene Sleipner og Snøhvit, som har vært avgjørende for å etablere Norge som en ledende nasjon innen karbonfangst og -lagring. Norge har også vært aktiv i internasjonalt samarbeid for å fremme CCS, noe som er essensielt for å dele kunnskap, koordinere forskning og finansiering av felles prosjekter som kan akselerere utviklingen på et globalt nivå.
Forskning- og utviklingsstøtte har derfor hatt, og har fremdeles, en betydelig rolle i å fremme løsninger som kan gjøre karbonfangst og -lagring mer kostnadseffektivt og mulig å implementere i stor skala. Denne typen støtte er dermed avgjørende både for utviklingen av CCS i Norge og internasjonalt. Det er imidlertid viktig å merke seg at støtte til forskning og utvikling alene ikke er tilstrekkelig for å realisere karbonfangst og -lagring i stor skala. Forskning og utviklingsstøtte løser ikke utfordringene knyttet til langsiktig finansiering av prosjekter, eller behovet for stabile og forutsigbare rammevilkår, inkludert regulatoriske tiltak som støtter CCS-teknologi. For at karbonfangst og -lagring skal realiseres i praksis, må derfor støtten kombineres med andre insentiver som direkte retter seg mot aktørene som slipper ut CO2.
Skattefordeler for karbonlagring
Et annet statlig insentiv for å fremme karbonfangst og -lagring er skattefordeler som tildeles virksomheter som i stedet for å slippe ut CO2 til atmosfæren, implementerer fangst og lagring. Disse skattefordelene, ofte gitt i form av skattekreditter, gis per tonn CO2 som fanges og lagres permanent, og kan trekkes fra selskapets skattepliktige inntekt. Dette gir et direkte økonomisk insentiv som er spesifikt utformet for å støtte initiativer for karbonfangst og -lagring, i stedet for å gjøre det kostbart å slippe ut CO2. Et slikt støttesystem kan dermed være en fordel for oppskalering av teknologien for karbonfangst og -lagring.
Et eksempel på et land som benytter skattefordeler som insentiv er USA, hvor ordningen omtalt som 45Q er oppkalt etter den aktuelle bestemmelsen i den føderale skatteloven. Ordningen har lenge blitt kritisert for sin ineffektivitet, men ble betydelig forsterket med vedtakelsen av Inflation Reduction Act i 2022. Lovendringen gjorde ordningen mer økonomisk bærekraftig for aktører som har eller skal investere i karbonfangst og -lagring. Innføringen av direkte utbetalinger av skattefordelene, i form av penger til selskapet, de fem første årene av prosjektet er en spesielt gunstig endring. Dette løser i noen grad utfordringen med at flere prosjekter ikke genererer tilstrekkelig skatt for å utnytte skattekredittene fullt ut. Etter de fem årene med direkte utbetalinger, vil det også være mulig å overføre skattefordelene til andre aktører som betaler høyere skatter til staten, slik at skattefordelene i større grad kan benyttes.
Selv om vedtakelsen av Inflation Reduction Act medfører store forbedringer i det amerikanske skattefordelssystemet, er det likevel flere utfordringer med skatteordningen. Skattefordelene er blant annet utsatt for politiske endringer ved at prosjekter som igangsettes nå ikke har noen garanti for videreføringen av støtteordningen ved neste valg. Dette er en stor risiko i lys av den polariserte klimadebatten i USA, noe som medfører at aktører nøler med implementering av karbonfangst og -lagring. I tillegg er det verdt å nevne at skattefordelene først oppnås når ett tonn karbon er permanent lagret. Dette innebærer en barriere for karbonfangst og -lagring ved at kostnadene før oppstart først kompenseres når CO2 permanent lagres i undergrunnen. Videre kan kompleksiteten i systemene for skattefordeler være krevende å håndtere, spesielt for mindre aktører. Sett i lys av at de største aktørene ofte er de som har ressurser til å investere i karbonlagring, medfører det at mindre aktører kan ha vanskeligheter med å utnytte skattefordelene effektivt.
Co2-avgift
Et første alternativ som innebærer å gjøre det mer kostbart å slippe ut CO2 til atmosfæren er CO2-avgift, også omtalt som karbonavgift eller karbonskatt. Norge var ett av de første landene som innførte en nasjonal CO2-avgift allerede i 1991, noe som var et av insentivene bak pilotprosjektene Sleipner og Snøhvit. CO2-avgiften innebærer at utslipper betaler en forhåndsbestemt avgift på utslipp av CO2, i tråd med prinsippet om at forurenser betaler, også kjent som ‘the polluter pays principle’ internasjonalt. Ved at CO2-avgiften økes til et nivå som gjør det billigere å fange og -lagre CO2 enn å slippe ut CO2 til atmosfæren, skaper det et stort insentiv for karbonfangst og -lagring. Bakgrunnen for dette er at det gis refusjon for innbetalt CO2-avgift såfremt dokumentasjon fra lageroperatør på mengde lagret CO2 fremvises.
Et viktig spørsmål er også hvordan inntektene fra CO2-avgiftene skal benyttes. I dagens system for CO2-avgift i Norge går inntektene fra CO2-avgiften direkte inn i statsbudsjettet som en inntekt som fordeles i den ordinære prosessen for statsbudsjettet hvert år. Det er både fordeler og ulemper med å bruke inntektene fra CO2-avgiften i statsbudsjettet. Fordelene er blant annet at midlene kan benyttes til nødvendige prioriteringer og at ekstra inntekt fra CO2-avgiften ikke krever ekstra midler til administrasjon eller byråkrati. Det finnes likevel flere alternativer til en slik utnyttelse av inntektene. For eksempel kan CO2-avgiften betales tilbake til befolkningen slik at alle kompenseres for at produkter blir dyrere gjennom ordningen karbonavgift til fordeling (KAF). Et annet alternativ er at inntektene øremerkes til klimavennlige alternativer, herunder penger til karbonfangst og -lagring, som igjen kan akselerere implementering av teknologien.
Ulempene med CO2-avgiften er likevel utfordringene med å fastsette en tilstrekkelig pris for utslipp av CO2. En lav avgift kan føre til at mange velger å betale avgiften fremfor å redusere utslippene. For å fremme lønnsomheten av karbonfangst og -lagring, lovet Støre-regjeringen i 2021 dermed en gradvis økning av karbonavgiften til 2000 kroner per tonn CO2, i form av ikke-kvotepliktig utslipp, innen 2030. Per 2024 er avgiften på 882 kroner per tonn CO2, noe som viser at det gjenstår en betydelig økning over de neste fem årene. Løftet om å heve CO2-avgiften er et kraftig insentiv for karbonfangst og -lagring ved å redusere politisk usikkerhet og gi forutsigbare kostnadsestimater for fremtiden.
En ulempe med slik CO2-avgift er imidlertid at avgiften pålegges siste ledd i verdikjeden. Dette er spesielt synlig ved avfallsforbrenning. Avfallsforbrenningsanlegg i Norge pålegges å motta avfall som ved forbrenning omdannes til CO2. Selv om det er avfallsforbrenningen som til slutt slipper ut CO2 til atmosfæren, pålegges verken produsent eller forbruker noen CO2-avgift. Det er dermed flere som argumenterer for at også produsentene og forbrukerne bør bære kostnadene som CO2-avgiften innebærer. En utfordring med dette er likevel at det er avfallsforbrenningsanleggene som har CO2-utslipp og som dermed kan innføre karbonfangst og -lagring. Å flytte byrden av CO2-avgiftene til forbruker og produsent er dermed utfordrende å gjennomføre i praksis.
Kvotehandelssystem
Et annet insentiv som setter en pris på karbon som slippes ut i atmosfæren er kvotehandelssystem. Kvotehandelssystem for karbonfangst og -lagring, ofte omtalt som ‘cap-and-trade’ eller ‘emissions trading scheme’, er innført i flere land og regionale sammenslutninger. EU har opprettet det såkalte Emission Trading Scheme (EU ETS), som er en del av EØS-avtalen gjennom protokoll 31. Norge sluttet seg til dette systemet i 2008. Utenfor Europa har blant annet enkelte stater i USA, som California og New York, samt Kina, Sør-Korea, New Zealand og enkelte provinser i Canada innført lignende kvotehandelssystemer.
I et kvotehandelssystem settes det et årlig tak på hvor mange tonn CO2 som kan slippes ut. Maksimalt utslipp av CO2 deles så inn i karbonkvoter, hver tilsvarende ett tonn utslipp av CO2 (tCO2). Bedrifter som slipper ut CO2 tildeles så disse karbonkvotene gratis hvert år. Dersom en bedrift har flere karbonkvoter enn den trenger, kan disse selges til andre bedrifter eller spares til senere år. Bedrifter med for få kvoter må derimot enten kjøpe flere kvoter i markedet fra andre bedrifter, betale høye bøter, eller redusere sine utslipp ved hjelp av tiltak som karbonfangst og -lagring. I Norge er det dermed flere av bedriftene som må kjøpe kvoter i markedet fordi karbonutslippene er høyere enn de karbonkvotene bedriftene mottar gratis hvert år. Dette kan gjøre det rimeligere å implementere karbonfangst og -lagring.
For å sikre at systemet bidrar til en reell reduksjon i CO2-utslipp, reduseres antallet gratis tildelte kvoter årlig. Ettersom antallet kvoter reduseres årlig og prisene stiger, øker behovet for karbonfangst og -lagring som en langsiktig strategi for å redusere kostnadene knyttet til CO2-utslipp. Over tid kan karbonlagring bli en billigere løsning enn å kjøpe kvoter i markedet. Dette er en av fordelene med kvotehandelssystemet. Videre gir kvotehandelssystemet kontroll over CO2-utslippene ved at det er et maksimalt totalt antall tonn CO2 som kan slippes ut hvert år.
Det er imidlertid også flere ulemper med kvotehandelssystemer. Prisen på kvoter kan være ustabile, og tidvis ganske lave, noe som skaper usikkerhet rundt fremtidige inntekter og kostnader. Dette kan redusere effekten av insentivet til å investere i karbonfangst og -lagring. For å adressere denne utfordringen har for eksempel EU foreslått å opprette en europeisk sentral karbonbank (ECCB). Karbonbanken i EU vil kunne regulere kvotenes tilbud og etterspørsel for å stabilisere prisene og skape et mer forutsigbart marked.
Et annet kvotehandelssystem som er verdt å nevne er ‘cap-and-invest’, som blant annet er implementert i delstaten New York i USA. I dette systemet brukes inntektene fra salg av kvoter til å finansiere tiltak for å bekjempe klimaendringene, som for eksempel forskning på karbonfangst og -lagring. Fordelen med dette systemet er at midlene investeres direkte i klimatiltak, i stedet for å gå tilbake til bedrifter som en inntektskilde. Samtidig sikrer de tradisjonelle kvotehandelssystemer, hvor bedrifter tjener på å redusere utslippene, at utslippskutt gjennomføres der de er mest kostnadseffektive.
Direkte subsidier
Direkte subsidier setter ikke en pris på utslipp av CO2, men er et statlig insentiv som kan oppfordre til karbonfangst og -lagring. Direkte subsidier benyttes allerede flere steder i verden i forbindelse med CCS. Det finnes flere typer direkte subsidier fra myndighetene, men vanligst for karbonfangst og -lagring er tilskudd via karbondifferansekontrakter (på engelsk omtalt som ‘contract-for-difference’ eller ‘CfD’) eller tilskudd til demonstrasjonsprosjekter.
Tilskudd til demonstrasjonsprosjekter innebærer at myndighetene bevilger midler spesifikt rettet mot et prosjekt for å demonstrere CCS-teknologi, typisk i stor skala for å illustrere levedyktigheten av slike prosjekter og fremme et politisk mål. Norge er et av landene som har benyttet denne tilnærmingen ved Langskip-prosjektet som vil utgjøre Europas første helhetlige verdikjede for CO2-håndtering. Til prosjektet er det forventet en statlig støtte fra Energidepartementet på 20 milliarder kroner, hvilket utgjør nesten 70 % av de estimerte kostnadene på 30 milliarder kroner. Gassnova er ansvarlig for å følge opp prosjektet, og slikt tilskudd henger derfor tett sammen med forskning og -utviklingsstøtte som nevnt ovenfor.
Karbondifferansekontrakter innebærer at myndighetene garanterer for en forhåndsavtalt minimumspris per tonn CO2. Kontrakten kan gis både til aktører som fanger CO2 og til aktører som lagrer CO2. Ved karbondifferansekontrakter for lagring kan det gjennomføres ved at myndighetene lyser ut et lagringssted som aktører kan by en minimumspris som kreves for å lagre ett tonn CO2. Deretter velger myndighetene det mest kostnadseffektive forslaget. Størrelsen på støtten vil i et slikt tilfelle være differansen mellom den pris som aktøren kan få for karbonlagringen i markedet og den forhåndsavtalte minimumsprisen. Dette prispunktet er dermed ofte høyere enn det som forventes å være markedsprisen, og sikrer en minimumspris for karbonet som sikrer en stabil og forutsigbar inntektsstrøm for prosjektutviklere.
Slike karbondifferansekontrakter har blitt benyttet i flere europeiske land og Storbritannia er et av landene som i stor grad har satset på en slik fremgangsmåte. Storbritannia har blant annet annonsert planer om å støtte karbonfangst og -lagring med 20 milliarder britiske pund i støtte over en periode på 20 år. De første tildelingene av slike kontrakter i Storbritannia skjedde i 2023 og 2024. Disse tildelingene har vært rettet mot anlegg som fanger CO2. Flere andre land i Europa har i de siste årene innført karbondifferansekontrakter, herunder Tyskland som i 2023 annonserte at de skal bruke 50 milliarder euro på slike kontrakter. Frankrike innførte også karbondifferansekontrakter i 2024 med fokus på karbonfangst fra de 50 største punktutslippene i landet.
Det er flere fordeler med slike karbondifferansekontrakter. For det første gir det industrien trygghet til å investere i karbonfangst og -lagring fordi aktøren er beskyttet mot politiske endringer som kan påvirke karbonprisen i markedet. Videre motvirker slike kontrakter et problem med det som omtales som karbonlekkasje til andre land. Årsaken er at nasjonale regler som oppstiller høye avgifter på karbonutslipp medfører at karbonutslippet overføres til land hvor det er billigere å slippe ut CO2. Eksempelvis sender Norge over en halv million tonn restavfall fra norske husholdninger til Sverige hvert år hvor avfallsforbrenningen er billigere. Dette medfører en utfordring for lønnsomheten til norske avfallsforbrenningsanlegg hvor det igjen blir mindre penger til utvikling av teknologier som karbonfangst. Dersom avfallsforbrenningsanleggene i stedet får karbondifferansekontrakter, sikres aktørene en pris for karbonet som fanges og lagres. Basert blant annet på disse fordelene er det flere som argumenterer for at differansekontraktene gir større sikkerhet for karbonfangst og -lagring og vil være billigere totalt sett enn andre statlige insentiver.
Hva er mest effektivt?
Samlet sett finnes det en rekke statlige insentiver som kan fremme utviklingen av karbonfangst og -lagring. Utfordringen ligger i å identifisere hvilke insentiver som er mest effektive for å akselerere og skalere CCS-teknologier.
Direkte reguleringer, som oppstiller et absolutt maksimum på CO2-utslipp, er ofte utilstrekkelige for å stimulere til karbonfangst og -lagring, da de primært fokuserer på å redusere CO2-utslipp generelt. Videre er støtte til forskning og utvikling essensielt for teknologisk fremgang, men påvirker ikke nødvendigvis de økonomiske beslutningene som kreves for oppstart av karbonfangst og -lagring.
Skattefordeler gir direkte økonomiske insentiver, men oppstartskostnadene for karbonfangst og -lagring er fortsatt høye og skattefordelene er sensitive for politiske endringer. CO2-avgiften kan virke som et sterkere økonomisk insentiv ved at CO2-utslipp blir dyrere, men møter likevel lignende utfordringer ved at oppstartskostnadene er høye. Kvotehandelssystemene, hvor karbonfangst og -lagring vil redusere behovet for å kjøpe utslippskvoter, deler også utfordringen med betydelige investeringer før karbon kan lagres og trekkes fra i karbonregnskapet. De økonomiske markedsinsentivene er dermed først effektive når karbonfangst og -lagring er etablert og kostnadene i forbindelse med dette er lavere enn kostnadene ved å betale avgifter og/eller kvoter.
I tilfeller hvor aktører er underlagt både CO2-avgift og kvotehandelssystem medfører dette også en risiko for dobbeltavgift, ved at det både må betales avgifter til staten og at en i tillegg må kjøpe kvoter i markedet. Dette gjør investeringer for oppstart spesielt vanskelig. Direkte subsidier, som økonomiske tilskudd til oppstart eller i form av karbondifferansekontrakter, kan imidlertid tilby de nødvendige insentivene for å dekke oppstartskostnadene. Direkte subsidier reduserer investeringsrisikoen og kan i større grad fremskynde utviklingen og implementeringen av CCS-teknologi. Samtidig skaper disse tiltakene insentiver kun for spesifikke aktører som får tildelt støtte, og representerer ikke et bredt markedsinsentiv på samme måte som CO2-avgifter og kvotehandelssystem.
Det finnes dermed ikke én løsning som alene er tilstrekkelig for å skalere opp karbonfangst og -lagring på en økonomisk bærekraftig måte. En kombinasjon av flere insentiver er derfor ikke bare fordelaktig, men også nødvendig for implementeringen av karbonfangst og -lagring i stor skala. En koordinert og samlet satsning gjennom ulike insentiver, uten å overbelaste næringslivet med høye kostnader, er derfor nøkkelen til å lykkes med karbonfangst og -lagring i stor skala.
Hjort sin bistand
Vi i Advokatfirmaet Hjort er opptatt av statlige insentiver for karbonfangst og -lagring og kan tilby strategisk rådgivning for hvordan oppstart og drift av karbonfangst og -lagring kan gjøres så økonomisk bærekraftig som mulig. Ved å ha kompetanse innenfor både de juridiske og de teknologiske aspektene av karbonfangst og -lagring tilbyr Hjort en helhetlig og grundig rådgivning.
