Ny «arbeidsmiljølov» for statsansatte - hva blir nytt i ny tjenestemannslov?

Landets 160 000 statsansatte skal få ny tjenestemannslov. Lovforslaget ventes fremmet for Stortinget våren 2017. Hva kan de statsansatte vente seg av endringer? Nedenfor tar vi for oss de viktigste endringsforslagene.

2927

Bakgrunnen for forslaget – harmonisering med arbeidsmiljøloven

Tjenestemannslovutvalget ble oppnevnt 9. januar 2015, og leverte sitt forslag til ny lov 18. desember 2015. Tjenestemannsloven er «arbeidsmiljøloven» for ansatte i staten. Mandatet til utvalget gjaldt blant annet å se på muligheter for å harmonisere tjenestemannsloven med arbeidsmiljøloven.

Utvalgets rapport til Kommunal- og moderniseringsdepartementet var enstemmig. Forslaget til ny lov ble sendt på høring, med høringsfrist 1. juli 2016. I høringsbrevet foreslo departementet flere endringer fra utvalgets forslag. Dette ledet til reaksjoner fra fagbevegelsen, som mente at departementet burde ha respektert de kompromisser representantene fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden hadde fremforhandlet i utvalget. LO og andre fagforeninger har levert sterkt kritiske høringssvar, hvilket tyder på at det endelige utfallet av Stortingets behandling fortsatt er høyst usikkert. I tillegg er 2017 et valgår, noe som antagelig vil prege diskusjonene, både i departementet og i Stortinget når lovforslaget kommer dit til behandling.

Ansettelsesprosessen i staten

Ansettelsesprosessen for statsansatte følger andre regler enn i privat sektor. I staten gjelder det såkalte kvalifikasjonsprinsippet, som går ut på at den best kvalifiserte skal tilbys jobben. Kvalifikasjonsprinsippet er ulovfestet i dag, men departementet foreslår å lovfeste dette prinsippet. For blant annet å sikre at kvalifikasjonsprinsippet følges, bestemmer tjenestemannsloven i dag at ansettelser i staten normalt skal skje ved at et innstillingsråd, som består av representanter for både arbeidsgiver og arbeidstaker, først behandler saken. Innstillingsrådet vurderer kandidatene og avgir en innstilling på hvem som bør ansattes. Deretter bestemmer et ansettelsesråd, som også består av representanter for både arbeidsgiver og arbeidstaker, hvem som skal ansettes. Departementet foreslår å fjerne innstillingsrådene, og overlate innstillingen til nærmeste leder. Tjenestemannslovutvalget foreslo på sin side å videreføre dagens ordning, og dette er et av punktene hvor departementet har hisset på seg fagbevegelsen.
 
Dagens prøvetid på seks måneder foreslås videreført, men det er samtidig foreslått at prøvetiden kan forlenges dersom arbeidstaker har hatt mye fravær i prøvetiden, f.eks. grunnet sykdom. Tilsvarende regel om forlengelse av prøvetiden finnes i arbeidsmiljøloven.

Midlertidige ansettelser i staten

Departementet foreslår langt på vei å videreføre dagens regler om adgang til midlertidige ansettelser i staten. Det innebærer at stillinger normalt skal være faste, og at staten i hovedsak bare kan ansatte personer midlertidig når (1) arbeidet er av midlertidig karakter, (2) som vikarer for fast ansatte, (3) for praksisarbeid/utdanningsstillinger, eller (4) for å dekke uforutsette behov på inntil seks måneder.
 
I tillegg foreslår departementet å åpne for midlertidig ansettelse «når det bare er behov for statsansatt i et bestemt tidsrom». Dette har fått LO til å reagere, ettersom Tjenestemannslovutvalget ikke hadde med et slikt forslag i sin rapport. Departementet uttaler at formuleringen bare er en presisering for å sikre videreføring av gjeldende rett, og ikke ment som en utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse. LO hevder imidlertid at ordlyden er videre enn i dagens lov, hvor det heter at midlertidig ansettelse er tillatt hvis «tjenestemannen trengs bare for et bestemt tidsrom», jf. § 3 nr. 2 bokstav a. Slik vi leser lovforslaget og departementets begrunnelse, er det vanskelig å se at adgangen til midlertidige ansettelser i staten utvides på dette punktet sammenlignet med dagens ordning.

Der tjenestemannen har vært midlertidig ansatt sammenhengende i 3 år, vil man etter departementets forslag ha rett på fast stilling. Dagens regel i tjenestemannsloven er sammenhengende ansettelse i 4 år. Ved en reduksjon til 3 år blir hovedregelen for statsansatte den samme som for ansatte etter arbeidsmiljøloven.

En annen nyvinning om midlertidige ansettelser er lovfesting av en årlig drøftingsplikt mellom arbeidsgiver og arbeidstakerne om bruken av midlertidige ansettelser. Tidligere har partene hatt en mulighet til slik drøfting i henhold til Hovedavtalen i staten, men nå foreslås altså dette som en lovfestet plikt.

Adgangen til å ansette øverste ledere i statlige virksomheter på åremål følger i dag av forskrift til tjenestemannsloven, og foreslås nå å bli løftet inn i loven. I tillegg foreslås en endring ved at det enkelte departement godkjenner etablering av åremålsstillinger – en kompetanse som i dag ligger hos Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Virksomhetsoverdragelse – nyopprettelser og sammenslåinger i staten

I dag gjelder arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse også for statlig sektor, enten omorganiseringen skjer fra staten til privat sektor eller fra en statlig etat til en annen. Departementet har ingen konkrete endringsforslag i høringsnotatet, men åpner for et forslag om å unnta staten fra reglene om virksomhetsoverdragelse ved omorganiseringen internt i staten.
 
Når statlige virksomheter slås sammen eller opprettes, kan det være behov for å fastsette midlertidige regler om omstillingsordninger, ansettelser, mv. Slike temaer vil typisk være regulert i personalreglement. Personalreglementene minner om tariffavtaler, og inneholder gjerne regler om ansettelsesprosedyrer, beregning av ansiennitet, permisjoner, attest, mv. Personalreglementene er også gjenstand for forhandlinger mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. I dag gir ikke tjenestemannsloven adgang til å fremforhandle egne midlertidige reglementer for slike omstillingssituasjoner. I forslaget til ny lov er det inntatt en egen bestemmelse som gir det enkelte fagdepartementet adgang til å fastsette et midlertidig reglement etter først å ha innhentet synspunkter fra både ansatte og ledelsen.

Ordensstraff og opphør av statlige arbeidsforhold (oppsigelser, stillingsvern, fortrinn, etc.)

Statsansatte kan i dag ilegges ordensstraff, herunder skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet eller degradering av stilling. Departementet foreslår å fjerne adgangen til å ilegge ordensstraff som tap av ansiennitet og degradering av stilling, men beholde skriftlig irettesettelse. Betegnelsen skriftlig irettesettelse er foreslått endret til «disiplinærvedtak». Videre foreslår departementet at det tas inn i loven at et slikt disiplinærvedtak skal slettes fra «personalmappa» etter 5 år. I dag kan det avtalefestes i personalreglementet hvor lenge dokumentasjon på ordensstraffen skal bli liggende i «personalmappa».

Et disiplinærvedtak er et enkeltvedtak som følger kravene til saksbehandling i forvaltningsloven. En statlig arbeidsgiver vil fortsatt kunne gi mildere kritikk og tilrettevisninger i kraft av styringsretten uten å følge saksbehandlingskravene i forvaltningsloven.

Fagbevegelsen har reagert på forslaget om å fjerne tap av ansiennitet og bruk av degradering som ordensstraff, fordi den frykter at veien til oppsigelse blir kortere.

Oppsigelse – grunnet virksomhetens forhold

Ansatte i staten har et særlig sterkt oppsigelsesvern, der vernet blir sterkere etter fast ansettelse i to år og etter midlertidig ansettelse i fire år.

Departementet foreslår å frata tjenestemennene det sterke stillingsvernet og innføre det samme oppsigelsesvernet som i privat sektor. Lovforslaget er derfor formulert som i arbeidsmiljøloven, som gir arbeidsgiver adgang til oppsigelse om oppsigelsen er «saklig begrunnet i virksomhetens forhold». Vilkåret for oppsigelse grunnet virksomhetens forhold skal gjelde uavhengig av hvor lenge tjenestemannen har vært ansatt eller hvilken type stilling den statsansatte har.

For at en oppsigelsen skal være saklig, må det etter arbeidsmiljøloven også foretas en interesseavveining mellom arbeidsgivers og den ansattes behov. En slik formulering foreslår departementet også inntatt i tjenestemannsloven. Departementet skriver imidlertid at det vurderer å foreslå at interesseavveiningen skal unntas domstolskontroll, noe som har fått LO til å reagere. Hva utfallet blir på dette punktet er usikkert.

Det er også usikkert hvordan regelverket om intern fortrinnsrett vil bli. Før en oppsigelse grunnet virksomhetens forhold kan gjennomføres, må arbeidsgiver undersøke om det finnes annet passende arbeid i virksomheten å tilby arbeidstakeren. Departementet foreslår en vid adgang til å fastsette i forskrift hva som skal regnes som annet passende arbeid og til å gjøre unntak fra fortrinnsretten. Fagbevegelsen er kritisk til dette, og mener det må være Stortingets oppgave å fastlegge grensene.

Oppsigelse – grunnet statsansattes forhold

Statsansatte som har vært fast ansatt i to år eller midlertidig ansatt i fire år, har som nevnt oppnådd det «sterke» stillingsvernet. Dette gjelder også ved oppsigelse på grunn av den statsansattes eget forhold. Det sterke stillingsvernet må også tåle begrensninger i departementets forslag. Forslaget legger opp til at statsansatte skal kunne sies opp ved vedvarende mangelfull arbeidsutførelse, ved langvarig sykdom eller hvis den ansatte ikke lenger har nødvendige kvalifikasjoner. Slik er det også i dag. I tillegg foreslår departementet at det presiseres at statsansatte skal kunne sies opp dersom de gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter.

Avskjedsreglene foreslås videreført, med en redaksjonell endring av bestemmelsen.

Suspensjonsreglene foreslås videreført med samme innhold som i dag, og med en mindre endring i reglene om fristforlengelse.

Ekstern fortrinnsrett for statsansatte

Ekstern fortrinnsrett går ut på at en oppsagt statsansatt har rett på en annen passende stilling i staten etter at vedkommende er sagt opp. I departementets forslag er den eksterne fortrinnsretten foreslått å gjelde i 2 år fra oppsigelsestidspunktet.

Det er et åpent spørsmål om ansatte som har blitt sagt opp grunnet sykdom eller manglende kvalifikasjoner skal beholde fortrinnsrett eller ikke. Departementet har bedt om høringsinstansenes synspunkter.

Departementet foreslår å fjerne ordningen med sentralt tilsettingsråd for overtallige arbeidstakere i staten. Sentralt tilsettingsråd er et partssammensatt råd som behandler klager fra personer som mener seg forbigått til en stilling de anser å ha hatt fortrinnsrett til. Departementet mener rådet er overflødig, og at den enkelte virksomhet vil klare å håndtere slike klagesaker selv. LO frykter at nedleggelsen vil føre til økt antall saker om fortrinnsrett i domstolene.

Utvidet styringsrett for staten som arbeidsgiver

Departementet foreslår å utvide arbeidsgivers styringsrett. Statsansatte må som andre arbeidstakere akseptere visse «endringer i arbeidsoppgaver» innenfor arbeidsgivers styringsrett. Dagens lovtekst gir også hjemmel for å pålegge den statsansatte å stå til rådighet for spesielle oppdrag eller overta annen likeverdig stilling dersom oppsigelsesvilkårene er til stede. Departementets forslag til utvidelser går for det første ut på å endre ordlyden fra at den ansatte må akseptere «endringer i arbeidsoppgaver» til «endringer i ansvar og arbeidsoppgaver». For det andre foreslår departementet at statsansatte skal kunne pålegges å stå til rådighet for spesielle oppdrag uavhengig av om vilkårene for oppsigelse foreligger. Fagbevegelsen har reagert på disse utvidelsene av styringsretten, både fordi styringsrettens rekkevidde ikke ble drøftet i tjenestemannslovutvalget, og fordi rekkevidden av endringene er usikker, men i praksis vil bli avgjort av den enkelte arbeidsgiver.

Saksbehandlingsregler

Saksbehandlingsreglene foreslås i all hovedsak videreført, blant annet ved at forvaltningslovens regler gjelder fullt ut ved vedtak i offentlige tjenesteforhold som er enkeltvedtak, og at søksmålsfrist for å få kjent ugyldig en oppsigelse eller annen arbeidsrettslig sanksjon er 8 uker.

En viktig endring som foreslås er å oppheve retten til mindretallsanke. Mindretallsanke betyr at ethvert medlem av et ansettelsesorgan kan bringe beslutningen om hvem som skal bli ansatt inn for departementet eller et organ fastsatt i personalreglement.

Videre prosess

En proposisjon er ventet fra departementet til våren. Om saken rekker å bli behandlet i løpet av Stortingets vårsesjon er ikke sikkert, da det som før de fleste valg er spesielt mange saker som kommer til behandling.

Når proposisjonen kommer vil Advokatfirmaet Hjort avholde frokostmøte om endringsforslagene.

Ta gjerne kontakt med en av artikkelforfatterne Anne Marie Due, Kristian Nørgaard eller Trygve G.H. Losnedahl ved spørsmål knyttet til endringsforslagene.