KOFA: Offentlige innkjøpere kan ikke slutte seg til avtaler inngått av andre

Hjort vant nylig nylig frem for klient i en klagesak for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), der saken dreide seg om hvorvidt Innovasjon Norge hadde brutt regelverket ved å knytte seg til en avtale som Statens Lånekassen hadde tegnet med en programvareleverandør.

iStock_000016817188Large

Digitalisering av offentlig sektor har stått høyt på agendaen i flere år, og det er et klart ønske fra myndighetene om å tilrettelegge for dette. Elektroniske signeringsløsninger er en viktig brikke i digitaliseringsarbeidet.

Hjort representerte en leverandør av slike programvareløsninger, Maestro Soft i klagesaken for KOFA. Saken dreide seg om hvorvidt det var et brudd på reglene for offentlige anskaffelser at Innovasjon Norge, i stedet for å konkurranseutsette et oppdrag med verdi over 500 000 kr, hadde sluttet seg til en eksisterende avtale som Statens lånekasse for utdanning hadde tegnet om en slik løsning.

Konkurransegrunnlag åpent for "andre offentlige virksomheter"

Statens lånekasse for utdanning kunngjorde allerede rundt årsskiftet 2011/2012 en konkurranse om anskaffelse av elektronisk signaturløsning, og inngikk deretter kontrakt med en leverandør basert på Lånekassens eget behov. I tillegg åpnet konkurransegrunnlaget for at ”andre offentlige virksomheter” kunne knytte seg til løsningen på samme vilkår. Fordi Lånekassen ikke kunne vite hvor mange som ville kunne benytte seg av dette, ble det oppgitt at omfanget av anskaffelsen vanskelig kunne estimeres. 

Det var denne åpningen Innovasjon Norge i april i år valgte å benytte seg av. Selskapet publiserte en såkalt intensjonskunngjøring i Doffin-databasen, der det fremgikk at Innovasjon Norge hadde til hensikt å inngå kontrakt med Lånekassens leverandør, basert på at konkurransegrunnlaget hadde tatt høyde for at andre offentlige virksomheter kunne slutte seg til avtalen. Leverandørens konkurrent Maestro Soft ble dermed oppmerksom på saken. Slik havnet den i KOFA.

Forutsetninger for offentlige rammeavtaler

Anskaffelsesregelverket tillater som hovedregel ikke at en offentlig oppdragsgiver hekter seg på avtaler som andre har inngått. Hadde dette vært mulig, ville hele formålet om å sikre konkurranse om offentlige kontrakter blitt undergravd. Samtidig kan samordning og fellesinnkjøp mellom ulike offentlige oppdragsgivere selvfølgelig være hensiktsmessig. Regelverket åpner derfor for inngåelse av felles rammeavtaler eller at en oppdragsgiver kan inngå kontrakter på vegne av andre. Reglene om rammeavtaler og innkjøpssentraler forutsetter likevel at det fremgår klart hvem som kan slutte seg til avtalen i ettertid. Er dette ikke angitt, gir det så vidt spillerom at prinsippet om konkurranse om offentlige kontrakter undergraves.

For KOFA var derfor spørsmålet om det var nok at Lånekassen hadde åpnet for at ”offentlige virksomheter” kunne knytte seg til avtalen.

Uoversiktlig omfang av avtale

Ikke overraskende kom KOFA til at en slik generell adgang for ”offentlige virksomheter” til å knytte seg til avtalen var ulovlig: Med en slik generell angivelse var det umulig å forutse omfanget av kontrakten og hvem som ville kunne tiltre den. Lånekassens opprinnelige konkurranse omfattet derfor ikke kontraktens ”reelle omfang”, mente KOFA. Dermed var bestemmelsen om at andre offentlige virksomheter kunne slutte seg til avtalen ulovlig, og Innovasjon Norge hadde brutt regelverket ved å inngå kontrakt med Lånekassens leverandør.  

KOFAs avgjørelse er ikke overraskende. Tvert imot – debatten om bruk av rammeavtaler og offentlige innkjøpssamarbeid har pågått siden 90-tallet, og det har lenge vært nokså klart at offentlige oppdragsgivere bare kan tiltre andres avtaler når de er identifisert i den opprinnelige kunngjøringen. 

Avgjørelsen er snarere et eksempel på at gamle problemer kommer igjen i ny drakt: Mange tidligere avgjørelser har dreid seg om rammeavtaler for innkjøp av varer, der hovedpoenget med fellesavtaler er å spare kostnader. Denne avgjørelsen gjelder derimot anskaffelse av IT-løsninger der ønsket om å tilrettelegge for felles løsninger på tvers virksomhetsområder i det offentlige kan være en viktig motivasjon. KOFAs avgjørelse bekrefter at de generelle prinsippene gjelder også i slike tilfeller. Man må også i disse tilfellene sikre konkurranse om offentlige kontrakter, og ønsket om effektive anskaffelser og felles løsninger må ivaretas innenfor anskaffelsesregelverkets rammer.

Les avgjørelsen her.