Kan man kreve innsyn hos selskap som helt eller delvis er eid av kommuner?

Når kommuner enten alene eller sammen med andre kommuner helt eller delvis eier selskaper, oppstår spørsmålet om offentlighetsloven gjelder for disse virksomhetene. Praksis fra Sivilombudsmannen tyder på at spørsmålet er langt fra opplagt.

Paper chain neighborhood

Gjelder offentlighetsloven for kommunalt eide selskaper?

Kommuner opptrer i stadig større grad på eiersiden i ulike selvstendige rettssubjekter. Det kan dreie seg om rene private selskaper som kommunen har eierinteresser i. Kommuner kan også, enten alene eller sammen med andre kommuner, opprette selskaper for å løse kommunale oppgaver. Kommunens eierskap i virksomheten reiser spørsmål om offentlighetsloven gjelder for virksomheten.

Gjeldende lov ved dominerende offentlige eier

Utgangspunktene er klare nok, offentlighetsloven gjelder dersom det offentlige har den dominerende innflytelsen i selskapet.  Enten ved at stat, kommune eller fylkeskommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i selskapet, eller ved at det offentlige direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i selskapet. Organisasjonsformen er uten betydning i denne sammenheng.

Hva med selskaper som kombinerer næringsvirksomhet og forvaltning?

Videre er det klart at selskap som utelukkende driver næringsvirksomhet i konkurranse med og på samme vilkår som private, ikke er omfattet av  offentlighetsloven, selv om det offentlige har dominerende innflytelse. Problemet oppstår der selskaper driver både næringsvirksomhet og forvaltningsvirksomhet. I hvilken grad gjelder offentlighetsloven for slike selskaper?

Unntak fra offentlighetsloven krever konkurranseutsatt drift og like driftsvilkår som private

For at offentlighetsloven ikke skal gjelde, må selskapet hovedsakelig drive med næringsvirksomhet. Men dette er ikke nok. Næringsvirksomheten må dessuten drives i konkurranse med private aktører, og den må drives på samme vilkår som private. Loven selv gir ikke noe tall på hvor stor del av selskapet som må drive næringsvirksomhet, utover at det hovedsakelig må drive slik næringsvirksomhet. I Justisdepartementets rettledning til offentlighetsloven er det sagt følgende om dette: “Det skal skje ei heilskapsvurdering der det mellom anna blir teke omsyn til kor stor del av den samla omsetnaden, fortenesta, talet på tilsette, verdien av driftsmidla og marknadsverdien som knyter seg til dei delane av verksemda som er utsette for konkurranse.” Dette er en utpreget konkret vurdering.

Praksis fra Sivilombudsmannen og fylkesmennene viser at denne vurderingen kan være komplisert. Det vises særlig til Sivilombudsmannens uttalelse 19. januar 2010 om Karmsund Havnevesen IKS. Ombudsmannen kom til at selskapet var omfattet av offentlighetsloven, selv om selskapet også drev næringsvirksomhet i konkurranse med private. Når selskapet som sådan først er omfattet av offentlighetsloven, gjelder loven for hele virksomheten, også den forretningsmessige delen av virksomheten.

Skille kommunale oppgaver fra næringsvirksomhet

For kommunene vil det være særlig viktig å tenke over dette når det planlegges å opprette kommunale virksomheter for å løse kommunale oppgaver. Dersom virksomheten også skal drive næringsvirksomhet, kan et alternativ være å skille ut denne delen i et eget selskap, slik at næringsvirksomheten fullt ut kan utøves på samme vilkår som for private.