Hvem skal betale for tidligere lovlig forurensning?

Opprydding i forurenset sjøbunn er et prioritert satsingsområde for myndighetene. En helhetlig strategi for arbeidet med forurenset sjøbunn ble fremlagt for Stortinget gjennom St.meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav. I St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen om et giftfritt miljø varslet regjeringen at den ville igangsette en nasjonal handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn.

Pipeline in the blue waters of the sea.  Pipeline transportation is most common way of transporting goods such as oil, natural gas or water on long distances.

Et viktig spørsmål er hvem som skal bære kostnadene for å rydde opp i tidligere forurenset sjøbunn. Spørsmålet kan oppstå der det er behov for å undersøke og eventuelt rydde opp i sedimenter som er forurenset som følge av tidligere industrivirksomhet. Den forurensningsfare som dette i dag representerer, består i risikoen for at de miljøskadelige stoffene som tidligere er tilført sedimentene, skal spres eller tas opp i næringskjeden slik at de blir til økt skade eller ulempe.

Etter dagens forurensningslov er det et hovedprinsipp at det er forurenseren som skal betale. Dette kan være enten den som foretok utslippene, eller den som fortsatt «har» forurensningen. Det spesielle med forurenset sjøbunn som ligger utenfor privat eiendomsrett er at ingen lenger kan sies å «ha» forurensningen. Kan da den som i sin tid sto for utslippene pålegges å rydde opp?

Dersom den tidligere forurensningen var ulovlig, må den ansvarlige for utslippene også betale for oppryddingen. Var forurensningen lovlig fordi den skjedde i henhold til tillatelse fra forurensningsmyndigheten, gir ikke forurensningsloven hjemmel for å pålegge opprinnelig forurenser å rydde opp i et slikt tilfelle. Det samme må etter vårt syn gjelde for forurensning som lovlig fant sted uten tillatelse før forurensningsloven ble vedtatt. Dersom det likevel forutsettes at forurensningsloven må tolkes slik at tidligere lovlige utslipp i seg selv kan begrunne pålegg om opprydding, oppstår spørsmålet om dette er i strid med Grunnloven § 97.

Den rådende holdning blant juridiske eksperter og i Justisdepartementets lovavdeling synes så langt å ha vært at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for å pålegge opprinnelig forurenser å rydde opp i tidligere lovlige utslipp som fant sted før forurensningsloven ble vedtatt. Etter vår oppfatning er et slikt standpunkt vanskelig å forene med nyere praksis fra Høyesterett.

Dersom den om sto for de lovlige utslippene før forurensningsloven ble vedtatt, i dag skal pålegges å rydde opp, står vi overfor en situasjon hvor forurensningsloven direkte knytter nye byrder til eldre handlinger eller begivenheter. Dette er i så fall en «egentlig tilbakevirkning» som etter nyere praksis fra Høyesterett bare kan godtas dersom «sterke samfunnsmessige hensyn» tilsier det.

Kravet om «sterke samfunnsmessige hensyn» innebærer at det er en høy terskel for å godta tilbakevirkningen som grunnlovsmessig. Det er i denne sammenheng ikke nok å vise til at opprydding i forurensede sedimenter i seg selv er en viktig samfunnsinteresse. Det er tilbakevirkningen, dvs. det forhold at ansvaret for oppryddingen knyttes til tidligere lovlige handlinger, som må kunne begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn.

Tidligere forurensning omtales gjerne som «gamle synder». I realiteten er det ofte samfunnsnyttig virksomhet som har vært drevet innenfor de rammer som det offentlige til enhver tid har fastsatt, og som har bidratt til å bygge opp grunnlaget for den velferdsstat vi i dag nyter godt av. Det fremstår da ikke umiddelbart som opplagt hvorfor samfunnet i ettertid skal kunne velte kostnadene ved opprydding over på virksomhetens eier. For vedkommende vil dette være en kostnad som ikke kunne forutses da utslippene fant sted, og det kan like gjerne argumenteres med at dagens forurensningssituasjon er en konsekvens av den tidligere samfunnsreguleringen. Sett i et slikt perspektiv kan det hevdes at kostnaden ved å rydde opp i dagens forurensningssituasjon bør bæres av samfunnet i fellesskap.

I den utstrekning spørsmålet om ansvar for tidligere lovlige utslipp skulle bli satt på spissen i den videre oppfølgingen av nasjonal handlingsplan for opprydding i forurenset sjøbunn, vil det etter vårt syn kunne bidra til å avklare viktige spørsmål av stor betydning, både økonomisk og prinsipielt.

Kronikken er et sammendrag av artikkelen «Opprydding i forurenset sjøbunn – kostnadsansvar for forurensning som skyldes tidligere lovlige utslipp» publisert i Tidsskrift for eiendomsrett 1/2017.