Høyesteretts plenumsdom om bruksrettigheter i Nesseby - noen kommentarer

Høyesterett i plenum avviste i dom 9. mars 2018 krav fra Nesseby bygdelag om at en avgrenset gruppe av lokalbefolkningen alene skulle ha bruks- og forvaltningsrett til en tredel av kommunens areal. Høyesterett konkluderte enstemmig med at hverken den faktiske bruken, tolkning av finnmarksloven eller folkerettslige prinsipper kunne tilsi et slikt resultat.

FP_finnmark3

(HR-2018-456-P)

Lokalbefolkningen i Nesseby har en beskyttet bruksrett

Finnmarkskommisjonen har konkludert med at alle som bor i Nesseby har en opprinnelig rett til ulike former for utmarksbruk i sine tradisjonelle bruksområder. Dette gjelder også de fastboende på strekningen fra Soaratjohka i vest til kommunegrensa mot Vadsø i øst, som var representert av Nesseby Bygdelag for Høyesterett. Den opprinnelige retten har et selvstendig grunnlag og skal prioriteres fremfor andres bruk ved ressursmangel, men går for øvrig ikke ut over som følger av finnmarkslovens regler

 

Kravet fra bygdelaget

Nesseby Bygdelag var ikke enig i finnmarkskommisjonens konklusjon, men mente at de som bor innenfor bygdelagets område har alene rett til å forvalte naturressursene i et nærmere angitt område. Området utgjør ca. en tredel av kommunens totalareal. Dette fremmet de krav om dom for i utmarksdomstolen.

Det var ubestridt under saken at den lokalbefolkningsgruppen som stod bak kravet ikke hadde brukt hele dette området alene. Andre grupper fra Meskelv, Jakobselv, Tana for nordområdet og reindriftssamene ved Reinbeitedistrikt 5 og 6, hadde også brukt hele eller deler av området.

Utmarksdomstolen ga Nesseby bygdelag medhold. Dommen innebar at den gruppen av lokalbefolkningen som bygdelaget representerte fikk eksklusiv myndighet til å bestemme over områdets utmarksressurser, og at reglene i finnmarksloven kapittel 3 ikke skulle gjelde. En konsekvens var at andre grupper mistet retten til bruk av området som følger av loven og som Finnmarkskommisjonen hadde konkludert med at de hadde.

Finnmarkseiendommen (FeFo) anket utmarksdomstolens dom til Høyesterett fordi det var behov for en prinsipiell avklaring av de spørsmålene saken reiste.

 

Tvilsomt grunnlag for krav om utvidelse av feltet for utmarksdomstolen

Under utmarksdomstolens behandling av saken krevde bygdelaget at tvisteområdet skulle utvides. Dette innebar også en utvidelse av gruppen rettighetshavere. Høyesterett viste i avsnitt 78 til finnmarkslovens § 36 første ledd om at utmarksdomstolens kompetanse er begrenset til å «[…] behandle tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt.». Høyesterett uttalte at det ikke er klart at utmarksdomstolen hadde adgang til å tillate denne utvidelsen under saken, men fant det ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet.

 

Høyesterett avviser bygdelagets forståelse av finnmarksloven § 5

For Høyesterett hevdet Nesseby Bygdelag at finnmarksloven § 5 skal tolkes slik at ressurser som lokalbefolkningen har opparbeidet seg en selvstendig bruksrett til, generelt er unntatt fra forvaltning i samsvar med reglene i finnmarksloven kapittel 3.

Høyesterett avviser at loven kan forstås slik. Etter en grundig gjennomgang av forarbeidene til finnmarksloven, konstaterer Høyesterett at forarbeidene ikke gir grunnlag for en slik forståelse av loven. Høyesterett konkluderer med at:

Uansett finner jeg ingen holdepunkter for at justiskomiteen har ment at områder med anerkjente bruksrettigheter helt vil falle utenfor FeFos forvaltning (avsnitt 116).

Høyesterett uttalte deretter at det avgjørende for FeFos adgang til å utøve forvaltning etter finnmarksloven kapittel 3, vil være innholdet i de bruksrettighetene som er etablert på selvstendig grunnlag. Videre uttaler Høyesterett:

Spørsmålet vil være om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, bruksrettighetene slik de er etablert, også omfatter en rett til forvaltning av de naturressursene rettighetene knytter seg til. I den grad det er etablert bruksrettigheter som også omfatter rett til forvaltning, vil FeFos forvaltningsmyndighet etter finnmarksloven måtte vike. Det neste spørsmålet blir dermed hva som er det nærmere innholdet i de etablerte bruksrettighetene (avsnitt 117).

Med dette avviser også Høyesterett at finnmarksloven tilsier at FeFo er ment å være et midlertidig organ, slik det ble anført i saken.

 

Høyesteretts vurdering av innholdet i bruksretten

Bygdelaget hevdet at lokalbefolkningen som bor innenfor tvisteområdet ikke bare hadde brukt utmarksressursene i alders tid, men også forvaltet dem slik at de hadde etablert en rett til forvaltning i dag. Høyesterett viste til professor Sverre Tønnesens beskrivelse av utviklingen fra det gamle siida-samfunnet på 1700-tallet, og uttalte:

Som jeg har redegjort for, og som også utmarksdomstolen legger til grunn, skjedde det i alle fall fra begynnelsen av 1700-tallet en svekkelse av den tidligere lokale samfunnsorganiseringen. Samtidig spilte staten en økende rolle. Om denne utviklingen uttaler Sverre Tønnesen i Retten til jorden i Finnmark, 2. utgave 1979, side 66:Det den gamle sedvanen ikke kunne greie, var å fordele goder blant bygdelagets medlemmer. Det er nettopp dette forhold som medfører de situasjoner som tilslutt foranlediger resolusjonen av 1775(avsnitt 148).

Høyesterett fant ikke grunnlag for at lokalbefolkningen i tvisteområdet hadde forvaltet utmarksressursene fram til i dag slik det ble hevdet. I avsnitt 147 uttales det følgende:

Vurderingen av om det er etablert rettigheter ved alders tids bruk må, som jeg har påpekt, skje ut fra en bred vurdering. Spørsmålet her er om det er etablert en rett til forvaltning av naturressursene. Ved en slik vurdering må lokalbefolkningens handlemåte og oppfatninger holdes opp mot disposisjoner som er foretatt av andre, og som fremstår som utøvelse av en rett til forvaltning.

Foruten statens disposisjoner over området fra 1700-tallet og frem til i dag, ble det også vist til andre gruppers bruk, både reindriften og lokalbefolkningen bosatt utenfor tvisteområdet.

Nesseby bygdelag begrunnet sitt krav med hensynet til samiske interesser og samiske tradisjoner. Men hverken de historiske eller nyere kildene kunne vise til tradisjoner for at enkelte grupper skulle ha en enerett til å bruke og forvalte dette området. Tvert om viste alle kilder at ressursene ble brukt der de var av de som hadde tilgang til dem, og at ingen ble stengt ute av geografiske grenser.

 

Framtidig forvaltning av etablerte bruksrettigheter

Både for utmarksdomstolen og for Høyesterett understreket FeFo at lokalbefolkningens bruksrettigheter i Nesseby innskrenker FeFos utøvelse av eierrådighet etter finnmarksloven. Videre framhevet FeFo at dette også legger føringer for FeFos framtidige forvaltning av utmarksressursene i kommunen. Høyesterett viser til at FeFo selv har gitt klart uttrykk for dette, og sier seg enig i FeFos tilnærming. Høysterett uttalte at FeFo naturligvis må innrette sin forvaltning etter loven slik;

[…]at det i nødvendig utstrekning skjer tilpasninger til de etablerte rettighetene som er fastslått gjennom Finnmarkskommisjonens rapport (avsnitt 161).


Folkerettslige spørsmål

Det siste spørsmålet for Høyesterett var om FeFo forvalter de ressurser som lokalbefolkningen har bruksrett til, er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Etter en gjennomgang av ILO konvensjon nr. 169 og andre folkerettslige regler, konkluderte Høyesterett med folkeretten ikke er til hinder for at lokalbefolkningens bruksrettigheter anerkjennes og ivaretas gjennom FeFos forvaltning på den måten Finnmarkskommisjonen hadde lagt til grunn, og som Høyesterett var enig i.


Finnmarkseiendommen eller allmenning?

Det er hevdet fra ulike hold at Finnmarks utmark burde vært forvaltet som allmenning på samme måte som i Sør-Norge, av lokale fjellstyrer. Slik vi forstår det, mener man at dette vil ivareta samiske hensyn best. I den sammenheng kan det være relevant å vise til at ulike modeller for framtidig forvaltning ble vurdert under forberedelsen av finnmarksloven. I Samerettsutvalgets innstilling NOU 1997:4 ble det foreslått at det skulle etableres en bygdebruksmodell ved siden av en kommunal rettighets- og forvaltningsordning. Men dette ble ikke videreført i loven, fordi lovgiver mente en slik ordning ville være lite forenlig med en oversiktlig og god ressursforvaltning for Finnmark.

Lovgiver bestemte, med tilslutning fra Sametinget, at eiendomsretten og forvaltningen av utmarksressursene i Finnmark skulle overdras fra staten til ett representativt organ for finnmarkingene selv, men ikke til kommunene eller bygdelag. Lovgiver valgte å etablere ett felles eierorgan for all eiendom som skulle overdras fra staten, og dette organet skulle styres av finnmarkingene selv ved Sametinget og fylkeskommunen. Det var dette som i forarbeidene ble betegnet som «en ny grunnforvaltning der finnmarkingene selv får eierrådigheten og ansvaret for forvaltningen av ressursene, mens staten trekker seg ut av grunneierrollen i Finnmark» (Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 7). Når denne uttalelsen av enkelte er blitt påberopt som grunnlag for at siktemålet med loven var å få etablert en lokal forvaltning etter bygdebruksmodellen, bygger dette derfor på en misforståelse.

Vi skal ikke mene noe om hva som er den riktige forvaltningsmodellen av hensyn til samiske interesser. Men forhistorien til finnmarksloven viser at både bygdebruksmodell og sterkere lokal forvaltning ble vurdert og forkastet da finnmarksloven ble vedtatt.

 

Advokatfirmaet Hjort DA v/
advokat Kristin Bjella og advokat Frode A Innjord