Fritt frem for utbygging av kraft i vernede vassdrag?

Problemstilling

I går vedtok Stortinget at det skal åpnes for konsesjonsbehandling av kraftverk over 1 MW i vernede vassdrag der «samfunnsnytten, for eksempel i form av flomdempende effekt, vurderes som betydelig, samtidig som miljøkonsekvensene anses som akseptable». Stortingets vedtak er basert på Energi- og miljøkomiteens innstilling Innst. 123 S (2024–2025). Innstillingen kan se ut til å innebære en betydelig utvidelse av adgangen til kraftutbygging i vernede vassdrag, men samtidig ligger i utgangspunktet verneplanene fast, og det er ikke vedtatt noen endringer i vannressursloven §§ 34 og 35. Spørsmålet er dermed hvilken betydning Stortingets vedtak egentlig vil få for fremtidig utbygging i vernede vassdrag?

Bakgrunn

I Norge har Stortinget gjennom syv vedtak i perioden 1973 – 2018 vedtatt en samlet verneplan for vassdrag. Verneplanen er vedtatt av Stortinget, og kan derfor bare endres ved nytt vedtak av Stortinget. Den nærmere reguleringen av vassdrag som er vernet etter Stortingets vedtak om verneplan finnes i vannressursloven kap. 5. Vassdrag som ligger i verneplan er i utgangspunktet vernet mot kraftutbygging, jf. vannressursloven § 32.

Spørsmålet om kraftutbygging likevel skal tillates i vernede vassdrag, har vært reist en rekke ganger. Allerede i 2005 vedtok Stortinget at det kunne åpnes for konsesjonsbehandling av vannkraftverk med en installert effekt på inntil 1 MW i vernede vassdrag. Adgangen til kraftutbygging i vernede vassdrag ble deretter vurdert i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 25 (2015-2016). En samlet energi- og miljøkomité uttalte den gangen at «kraftutbygging over 1 MW i vernede vassdrag skal forelegges Stortinget og kun vurderes i de tilfeller der andre flomdempende tiltak er utprøvd, liv og helse står på spill og verneverdiene ikke vil påvirkes nevneverdig».

Etter Hans’ herjinger i 2023 fremmet regjeringen en ny Stortingsmelding om flom og skred (Meld. St. 27 (2023-2024)). I meldingen varslet regjeringen at det kan være aktuelt å vurdere kraftutbygging i vernede vassdrag i tilfeller der det er et vesentlig potensial for flomdemping og verneverdiene ikke blir påvirket nevneverdig. Regjeringen mente videre at Stortinget i slike tilfeller må gi samtykke til konsesjonstiltak over 1 MW. Det er denne stortingsmeldingen som nå har vært til behandling i Energi- og miljøkomiteen med etterfølgende vedtak i Stortinget.

Nærmere om innstillingen fra Energi- og miljøkomiteen og Stortingets vedtak

Energi- og miljøkomiteens komiteens flertall og Stortingets vedtak går enda lenger enn det som ble foreslått av regjeringen i stortingsmeldingen om utbygging av vannkraft i vernede vassdrag. I vedtaket heter det at:

«Det åpnes for konsesjonsbehandling av kraftverk over 1 MW i vernede vassdrag der samfunnsnytten, for eksempel i form av flomdempende effekt, vurderes som betydelig, samtidig som miljøkonsekvensene anses som akseptable.»

Det åpnes for konsesjonsbehandling av kraftverk over 1 MW i vernede vassdrag der samfunnsnytten, for eksempel i form av flomdempende effekt, vurderes som betydelig, samtidig som miljøkonsekvensene anses som akseptable.

I tillegg skriver et flertall i komiteen i en merknad at det ikke vil være behov for at kraftutbygging over 1 MW skal forelegges Stortinget, og at «andre vesentlige samfunnshensyn enn flom og skred må kunne ligge til grunn i vurderingen av vannkraftprosjekter som kommer i konflikt med vernet».

Stortingets vedtak åpner dermed for at langt flere hensyn enn flomdemping kan begrunne kraftutbygging i vernede vassdrag. I tillegg skriver komiteen i sine merknader at det ikke lenger er Stortinget som skal vurdere om vannkraftutbygging skal tillates. Ved første øyekast synes dette å innebære en betydelig utvidelse som til dels uthuler verneplanene som har ligget fast i årtier.

Stortingets vedtak må imidlertid ses i lys av de tidligere vernevedtakene og øvrig regelverk. Under debatten på Stortinget uttalte energiminister Terje Aasland følgende:

Komiteens forslag til vedtak opphever ikke vassdragsvernet eller beskyttelsen av de vernede vassdragene. Det er foreslått at konsesjonsmyndighetene også kan ta søknader over 1 MW til behandling. Det betyr at Stortinget ikke skal vedta i hvert enkelt tilfelle om det skal åpnes for konsesjonsbehandling, men at det tillegges myndighetene, dvs. NVE.

Vi forstår dette slik at energiministeren mener at vedtaket åpner for at NVE kan ta konsesjonssøknader om kraftverk i vernede vassdrag til behandling dersom samfunnsnytten er betydelig og miljøkonsekvensene er akseptable, men at vedtaket ikke endrer de rettslige rammene for hvordan slike konsesjonssøknader skal vurderes. Det betyr blant annet at vannressursloven § 34 om at kraftutbygging ikke kan skje i strid med Stortingets vedtak om vern av vassdrag, og vannressursloven § 35 (5) om at nye anlegg bare tillates hvis hensynet til verneverdiene i vassdraget ikke taler mot, fortsatt gjelder.

Likevel fremstår det som uklart hvorfor det skal åpnes for konsesjonsbehandling av vannkraftverk i vernede vassdrag der videre «samfunnshensyn» vurderes som betydelige, dersom de rettslige rammene for vurderingen av slike søknader ellers er uforandret. Dette fordi det er vanskelig å se at det i praksis vil være mange nye vannkraftutbygginger som ikke vil være i strid med verneverdiene.

Den praktiske og rettslige betydningen av vedtaket fremstår på denne bakgrunn ikke som helt klar. Vi tror det vil oppstå flere rettslige spørsmål om utbygging av vannkraft i vernede vassdrag fremover, og følger utviklingen tett.